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政府职能转变与市场价值回归
来源:河南日报  2013年11月21日 09时06分  点击次数
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核心提示:
  在现代市场经济体制中,市场在资源配置中起着决定性的作用,同时,政府作为公共管理者,在弥补市场失灵、维护社会公正、实现公共治理等方面也发挥着不可或缺的有效作用。

政府与市场的关系问题是现代市场经济体制的核心问题。在现代市场经济体制中,市场在资源配置中起着决定性的作用,同时,政府作为公共管理者,在弥补市场失灵、维护社会公正、实现公共治理等方面也发挥着不可或缺的有效作用。

市场在资源配置中起着决定性的作用

市场决定资源配置是现代市场经济的一般规律。现代市场经济是由市场自动配置资源的经济制度,它的优势就是在充分市场竞争的条件下能够自动引导与实现社会范围内资源流动与配置的合理化,实现资源的高效利用与生产力的提升。市场的优点主要取决于它的决策结构、动力结构与信息结构。市场的决策结构是一种分散决策基础上的复杂决策协同结构,众多的商品生产者和消费者根据市场供求的变化做出独立、自由的生产与购买决策,对市场价格的变化做出直接、灵活而有效的反应,从而实现供求之间的平衡。市场的动力结构是一种自主激励基础上的社会协同动力结构,市场中的个人为了实现自己的利益,必须更好地发现市场机会,进行有效的创新,为消费者创造价值与幸福,这一种以内在激励与自由竞争为主的动力结构更有利于调动人们的主动性和创造性。市场的信息结构是一种以价格体系为基础的即时沟通结构,每个市场主体可以通过价格变化获取简单、清楚、有效的信息,并能充分有效地加以利用,及时做出决策,从而有利于资源的合理配置。正是由于市场的这些优点,市场经济一直是最富有活力的社会经济运行机制和资源配置方式。

为了确保市场在资源配置中发挥决定性的作用,必须对政府作用的范围加以有效的限定,使政府成为有限政府。有限政府的核心就是:政府必须对各类产权主体实施平等的法律保护、提供无歧视的公共服务、进行无差别的公共管理。第一,市场经济的产权系统要求政府对所有的产权主体实施平等的无差别的公共管理。因而,有效保护各种明确界定的产权,对公有财产与私有财产进行平等的法律保护,并保证产权之间自由而公正的交易,就成为政府的首要责任。第二,市场经济的决策系统要求政府不干预企业运行,使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体。市场经济要求政府不干预企业自主决策权,使企业真正面向市场,企业在组织结构上必然将其最优秀的人才安置在生产、销售、市场调查、产品设计以及售后服务等企业生产与经营的第一线,从而提高企业的组织与管理效率。第三,市场经济体制的协调系统要求由市场竞争机制与价格机制对资源配置进行调节,充分发挥市场经济的自发性效率和创新效率。它要求政府的作用是顺应市场、辅助市场,政府的宏观管理必须以不损害市场经济的自组织机制和创新机制为前提。第四,市场经济的动力系统要求政府的收入分配政策必须以市场经济的竞争分配制度为基础,不能损害市场经济的激励机制。因而,当前健全社会主义市场经济体制,我们必须着力解决市场体系不完善、政府干预过多的问题,从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

现代市场经济中的政府角色是公共管理者

由于市场经济是一种最大限度地发挥市场主体内在作用、将外部限制与强制减少至最低限度的一种机制,因而,市场机制天生就具有一定的局限性或缺陷,这被称之为“市场失灵”。市场的内在缺陷包括如下方面:市场调节不能解决宏观经济的平衡问题,由社会总供求失衡引起的经济衰退、失业和通货膨胀等宏观经济问题,单纯依靠市场机制难以很好解决;市场机制下的自由竞争和利润追逐,易产生外部负效应如环境污染;垄断的产生降低了市场效率,大企业与大工会的产生容易导致生产垄断与工资刚性;收入分配容易导致贫富分化,并进而影响社会公平和安定;市场无法自动地给社会提供充分的公共产品和公共服务,等等。因而,现代市场经济中,弥补“市场失灵”就成为确立政府职能的基本前提。

现代市场经济条件下,政府的角色是公共管理者。第一,政府是市场规则的制定者和市场秩序的维护者。政府要通过制定市场经济法律和公正司法,规范和监控市场秩序,降低各种交易成本;政府还是市场运行规则的仲裁者,以权威性的奖惩手段,保证市场竞争的公平性和有效性。第二,政府是经济运行过程的调节者,通过微观管制与宏观调节,保证市场健康运行。政府还要为经济和社会发展制定指导性的长期规划和发展战略,避免和克服市场可能带来的短视行为。现代市场经济条件下,政府宏观管理是对市场调节的局限与不足的一种补充,是纠正和克服市场失灵的有效手段。政府要围绕市场管不到、管不了、管不好的事情来确定宏观调控范围,主要集中在统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和监管监督等方面。第三,政府是公共产品与公共服务的供给者。政府必须满足社会公共需求,提供充足优质的公共产品与公共服务。政府除需要完善公共基础设施、公共交通服务体系等硬件服务之外,还要完善公共教育、社会保障、公共住房、公共科技职能、公共文化、公共就业、环境保护等社会性公共服务职能。因而,当前,完善市场经济体制,政府必须着力保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。

但是,我们要看到,市场失灵随着市场机制的不断完善,其范围会逐渐减少。在市场经济发展的过程中,人们不断寻找克服市场机制内在缺陷的方法,从而使市场失灵的范围逐步减少,市场机制发生作用的范围不断扩大。例如银行保险的推行,减少了银行挤兑的风险;社会保障制度的建立,减少了经济结构调整的阻力和失业、退休、养老的后顾之忧。因而,政府的公共管理者职能也要适应市场经济体制的完善而不断调整与简化。

更加有效地实现政府与市场的协调与配合

为更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用与政府的公共管理者作用,必须更加有效地发挥市场机制与政府机制的各自优势,实现两者的有机协调与配合,防止“市场失灵”与“政府失灵”。

一是要把握市场调节与政府调控的“先后”与“轻重”。从市场与政府的总体关系来看,市场调节在先,政府调控在后。市场在资源配置中的决定性作用意味着,市场机制是全社会范围内资源配置的第一次调节,是决定性的调节;政府干预是第二次调节,是辅助性的调节。因而,只有在市场发生失灵现象之后,政府才能出面进行干预。同时,要把握政府调控的“轻重”,将市场运行状况划分为从正常到危机的各种状况,设置不同的预警区间,采取不同的政府调控手段。要不断提高政府对市场失灵的纠正能力,政府要合理使用财政政策和货币政策,熟练把握政府介入市场的“度”和“量”以及相关宏观管理政策的配合问题,在弥补市场失灵的同时越来越有效地减少政府失灵的发生。

二是要把握市场调节与政府调控的“配合”与“底线”。在现代市场经济中,市场调节与政府调控是并行的,市场的决定性作用与政府的公共管理者作用同时进行,私人部门与公共部门的作用同时发挥。政府要推动经济和社会发展,实现经济的持续增长,就要通过制定发展规划、产业政策、行政指导等方式对市场进行引导,但是,这种引导要顺应市场经济的发展,使市场更加顺畅地运行,而不应干扰市场机制。在市场经济体制条件下,市场机制起主要的和基础性的调节作用。市场机制的实质是权力和责任的分散化,风险独立、经济自主,资源配置和利益调节主要通过市场机制完成。政府的作用在于弥补市场不足,为充分发挥市场机制的作用创造适宜的外部条件。政府干预不是政府进入市场、参与竞争,更不是代替市场机制、破坏市场机制。市场机制和政府干预应当处在不同层面和不同领域,各展其长,优势互补。政府既不能以投资者或者“企业主”的身份进入盈利性、竞争性的产业领域,也不应当直接规定竞争性市场的价格,政府只能对市场无能为力或较多负效应的领域承担起干预的责任。原则上看,政府与市场关系的“底线”就是:政府不应直接投资办企业,不应与民争利。

三是要把握市场调节与政府调控的“界限”。要在市场、社会、政府三者之间划分各自的职能与作用领域,要使市场竞争配置资源、政府权威调控资源、社会自我管理三者密切配合,既防止政府干预市场与社会正常运行,又防止市场无序与社会失序。因而,要清晰划分政府与市场、社会的作用边界,坚持政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会中介组织分开。坚持发挥市场配置资源的决定性作用,坚持社会治理实行政府主导与社会组织协同、公民参与相结合。公民、法人和其他组织能够自主解决的事项,市场机制能够自行调节的事项,以及行业组织通过自律能够解决的事项,除法律有规定的外,行政机关不应干预。要进一步收缩、压缩审批职能及其相应机构,把政府不该管的事交给市场、企业和社会组织;对于能够通过市场来实现资源优化配置的事情,政府不应再插手。当前,我国政府与市场的边界不清,政府对经济的微观干预依然过多,例如,有些部门以各种审批、准入、报备等微观控制手段,掌握微观主体进入市场的规模与方向;有些地方政府以各种补贴、政策优惠、财税激励等手段,以确定技术路线、发展标准与方向的方式,深度介入与诱导微观经济主体的微观经济活动,或直接以行政命令的方式进行经济活动,等等。为更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用,政府规划应严格限定在公共领域或公共财政投资领域,减少对微观经济活动的具体行政性指令与干预;完善和落实促进非公有制经济发展的各项政策措施,打破垄断,放宽准入,营造各类所有制经济公平竞争、共同发展的环境。


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